Neste artigo, aprofundamos o debate iniciado aqui ao explicitar o marco conceitual que deve orientar uma reforma administrativa comprometida com uma estratégia brasileira de desenvolvimento.
Nesta série, propomos um novo marco conceitual para a reforma administrativa do governo Lula 3, articulando Estado Neoweberiano, Neoestruturalismo latino-americano e estabilidade-ágil como pilares de uma administração pública à altura dos desafios da contemporaneidade. Integrando essas três abordagens complementares, defendemos uma agenda de transformação institucional conceitualmente sólida, politicamente viável e alinhada aos desafios de um desenvolvimento inclusivo e sustentável no século XXI.
Partimos da constatação de que a transformação do Estado não pode ser um fim em si mesmo. Ela precisa estar a serviço de objetivos maiores: reduzir a heterogeneidade produtiva, ampliar a inclusão social e promover a sustentabilidade ambiental. Isso exige superar a lógica do Estado mínimo e da administração pública inspirada em modelos de gestão do setor privado. Em vez de encolher estruturas ou penalizar servidores sob domínio da lógica fiscalista e financista, o Brasil precisa construir uma administração pública estratégica, republicana, democrática e tecnicamente profissional – à altura das exigências de um novo ciclo de desenvolvimento.
Em um contexto de reconstrução democrática e de retomada de uma agenda nacional de desenvolvimento – marcado neste terceiro governo Lula, pelo relançamento de políticas industriais e pela redefinição do papel do Estado diante das transições digital, ecológica e geopolítica –, a reforma administrativa torna-se instrumento decisivo para redefinir as capacidades estatais do país.
A burocracia pública deve desenvolver sua capacidade de pensar o futuro. O planejamento precisa voltar a ser o eixo da ação governamental, com instrumentos que articulem políticas de forma integrada, com horizonte de longo prazo, voltadas à diversificação produtiva, à sustentabilidade ambiental e à redução das desigualdades sociais. Trata-se de um processo tecnopolítico que envolve pactos sociais mediados por mecanismos de participação, garantindo coordenação intersetorial e federativa, e promovendo aprendizado institucional contínuo.
A coordenação e a governança são dimensões centrais nesse processo. Uma governança baseada em pactos estratégicos entre Estado, setor privado e sociedade civil deve combinar articulação intersetorial e federativa com mecanismos transparentes de coprodução, reposicionando o Estado como articulador estratégico. Instâncias participativas – conselhos, fóruns, consultas públicas, orçamentos participativos – não são acessórios, mas dispositivos de legitimidade e inteligência coletiva. A sociedade precisa ser envolvida como parceira, não como destinatária passiva de decisões técnicas.
O Estado deve assumir papel orientador do desenvolvimento, liderando missões que mobilizem o setor privado e a sociedade civil em torno de grandes objetivos nacionais. As parcerias com empresas e organizações sociais não devem se limitar à terceirização de serviços, mas funcionar como mecanismos de inovação. Cabe ao Estado estruturar essas relações por meio de contratos regulados com rigor, garantindo direção, coordenação e apropriação pública dos benefícios sociais e econômicos gerados.
A reforma administrativa deve possibilitar a criação de organizações que combinem robustez institucional com flexibilidade adaptativa, conforme a concepção de estabilidade-ágil (Kattel et al.,2022). Isso significa construir estruturas capazes de preservar núcleos estáveis de competências técnicas e institucionais, operando com agilidade para responder a contextos complexos, incertos e em transformação. Essas organizações devem adotar estruturas orientadas a programas e projetos, com capacidade para experimentar, ajustar e escalar soluções de forma iterativa.
Políticas públicas são sujeitas a incertezas. Por isso, a administração pública deve adotar uma abordagem baseada em experimentação controlada, aprendizagem contínua e ajuste tempestivo das ações. Laboratórios de políticas, projetos-piloto, avaliações formativas e processos de escalonamento incremental devem compor o ciclo de políticas públicas. Governar bem exige aprender com erros, corrigir rumos e institucionalizar mecanismos que tornem o Estado capaz de lidar com a complexidade e a mudança.
O perfil do servidor público deve conjugar vocação, integridade ética e expertise técnica, com ênfase em capacidade analítica, pensamento sistêmico, habilidades político-relacionais e orientação para a entrega de valor público. Da Matriz de Competências Transversais consolidadas pela Enap¹, por exemplo, têm-se que entre as características consideradas indispensáveis aos servidores e servidoras públicas do futuro, estão aquelas relacionadas: i) à resolução de situações com base em evidências; ii) foco nos resultados para a cidadania; iii) mentalidade digital; iv) agir comunicativo; v) trabalho coletivo; vi) valores éticos; e vii) visão sistêmica.
É essencial incorporar ainda três dimensões que devem orientar a formação e a atuação dos servidores. A primeira refere-se ao conhecimento denso da realidade brasileira. A compreensão das desigualdades históricas, dos determinantes sociais e econômicos da formação do país e das dinâmicas institucionais que moldam a ação estatal é indispensável para uma atuação pública efetiva. Políticas públicas devem estar ancoradas em diagnósticos sólidos e sensíveis às especificidades territoriais e culturais, articulando soluções multissetoriais voltadas à inclusão e à valorização da diversidade.
A segunda dimensão diz respeito ao domínio das relações entre Estado, políticas públicas e desenvolvimento. Em um ambiente institucional complexo, servidores devem ser capazes de transitar entre diferentes abordagens analíticas, vale dizer, dos modelos tradicionais de ciclos e agendas às perspectivas críticas centradas em discursos, valores, governança e ativismo burocrático. Essa pluralidade interpretativa sustenta uma prática estatal mais estratégica, articulada e responsiva.
E a terceira dimensão defende a estimulação do pensamento prospectivo, assentado na produção e atualização contínua de cenários robustos e críveis do futuro, como estratégia de antecipação de ações governamentais que tanto enfrentem as vicissitudes da conjuntura como possam projetar as tendências e trajetórias mais adequadas de desenvolvimento a cada momento do tempo histórico.
Juntas, as três dimensões dão substrato à construção de uma administração pública desenvolvimentista, comprometida com a produção de valor público e com a efetivação de direitos. Isso implica adotar uma postura proativa e transdisciplinar, capaz de integrar planejamento, orçamento, gestão e execução.
Essa combinação entre profissionalismo, responsabilidade e orientação a resultados reflete a ambição neoweberiana de um Estado forte, confiável e voltado ao bem comum. Em vez de avaliações punitivas, copiadas do setor privado e centradas no indivíduo, é necessário um sistema que valorize o trabalho em equipe, o impacto social, a inovação e o aprendizado. As avaliações devem ser participativas, transparentes e vinculadas a planos de desenvolvimento profissional. O objetivo não é punir, mas melhorar a qualidade da ação pública. A literatura internacional (Williams e Yecalo-Tecle, 2022) demonstrou que políticas de remuneração por desempenho no setor público tendem a apresentar resultados insatisfatórios, devido a uma combinação de fatores institucionais, técnicos e culturais. Frequentemente, as metas estabelecidas são vulneráveis a condições externas imprevisíveis – como restrições orçamentárias, descontinuidades organizacionais e interferências político-administrativas – que comprometem a aferição objetiva de resultados. Além disso, os sistemas de avaliação raramente produzem diferenciação significativa entre os servidores: no serviço civil federal dos Estados Unidos, por exemplo, 99% dos avaliados foram classificados como satisfatórios ou superiores (Government Accountability Office, 2016).
A transformação digital do Estado deve ser guiada por princípios de inclusão sociodigital, interoperabilidade e centralidade no cidadão. Não se trata apenas de automatizar processos administrativos, mas de ampliar as capacidades institucionais para fortalecer o Estado e gerar valor público. Essa transformação exige uma governança de dados robusta, com transparência algorítmica, proteção de direitos e marcos regulatórios claros que previnam abusos e assegurem responsabilidade social. Apenas com infraestruturas digitais públicas será possível garantir soberania tecnológica diante das tendências contemporâneas de colonialismo digital e dos monopólios intelectuais emergentes, contribuindo para a redução das desigualdades estruturais.
O Brasil tem hoje uma rara oportunidade histórica: reconstruir seu Estado com base em um projeto de desenvolvimento soberano, inclusivo e sustentável. Para isso, precisamos de uma administração pública com as capacidades político-institucionais necessárias. A alternativa está posta – resta saber se teremos as condições políticas e a maturidade social de assumi-la.
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¹ Cf. Enap (2020), Competências Transversais de um Setor Público de Alto Desempenho (Disponível em:https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/5663/4/1_Compete%cc%82ncias%20transversais%20de%20um%20setor%20pu%cc%81blico%20de%20alto%20desempenho_16.12.2021.pdf).
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Alexandre Gomide é servidor da carreira de Planejamento e Pesquisa do IPEA e Diretor de Altos Estudos na Escola Nacional de Administração Pública (Enap).
José Celso Cardoso Jr. é servidor da carreira de Planejamento e Pesquisa do IPEA e Secretário de Gestão de Pessoas da SGP no Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos.
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